以律师的视角解读行政诉讼法的修改内容

      作为“民告官”的行政诉讼法，与作为“官告民”的刑事诉讼法，以及“民告民”的民事诉讼法一起，共同构成我国的基本诉讼制度。
      在依法治国全面推进的背景下，行政诉讼法的修改被学者誉为“依法治国的抓手和试金石”。
全国人大常委会公布《关于修改<行政诉讼法>的决定》（下称行政诉讼法修改决定）后，立法专家、行政审判法官等站在不同角度，对本次修改的背景、目的和具体制度内容，进行了解读，如“民告官”迈进2.0时代、行政诉讼法修改十大亮点等文章。最高人民法院专门出台了《关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》（下称行政诉讼法司法解释）。在学习前述法律、司法解释和专家解读文章时，作为专业律师，我想和大家分享我的解读视角，即按照专业律师草拟行政起诉状的内容，解读行政诉讼法修改内容。
      我们知道行政诉讼法包括题头、当事人、案由、诉讼请求、事实和理由、此致的法院和附件等七个大部分。下面我将按照这七个部分逐一讲解。
      一、 题头
      行政起诉状的题头，就是行政起诉状这五个字的固定格式，一般人认为它不因本次修改而变化。从形式上看，题头也确实没有变化，但实质内容已扩大。
      修正后的行政诉讼法第六十一条规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。虽然行政附带解决民事争议的程序在此前的司法解释已有规定，但上升到基本法律制度，无疑具有积极的现实意义，为实质性解决争议，提高诉讼效率，节约司法资源，提供了法律保障和制度供给。
      行政诉讼法司法解释第十七、十八、十九条等三条规定，对行政附带解决民事争议的提出时间、审理组织、法律适用等进行了进一步的明确。
      二、当事人
      行政诉讼法的当事人包括原告、被告和第三人。
      修正后的行政诉讼法第二条、第十二条和第二十五条规定，行政诉讼的原告包括行政行为的相对人和利害关系人。
      行政诉讼的被告是恒定的，都是行政机关，但修正后的行政诉讼法增加了共同被告的概念，即修正后的行政诉讼法第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作为原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。
      修正后的行政诉讼法对第三人的范围予以扩大，按照其第二十九条规定，行政诉讼第三人不仅包括同被诉行政行为有利害关系但没有起诉的人，还包括同案件处理结果有利害关系的人。
      三、 案由
      案由是案件争议的法律关系的性质。
      对案件进行类型化归纳分类，是准确认识和处理案件的基础，也是法律人学习运用法律的基本方法。
      根据最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》（法发［2004］2号），行政案件的案由分为作为类案件、不作为类案件和行政赔偿案件。行政行为的种类包括行政处罚等27种。
修正后的行政诉讼法第十二条对行政行为的种类仍然采取列举加兜底的方式进行概括，其中列举的种类增加了行政强制执行、农村土地承包经营权、农村土地经营权、自然资源的行政确认、行政征用决定及其补偿决定、正当竞争的行政管制、集资摊派行政行为、最低保障或社保待遇的行政授益行为、行政协议争议等。对当前典型的行政案件进行了补充列举。
      四、诉讼请求
      诉讼请求是行政起诉状的核心，诉讼请求错误、遗漏或互相矛盾是律师在提诉讼请求时常犯的错误。
      其实行政诉讼法修改决定和行政诉讼法司法解释，已为律师准确、充分地提出诉讼请求指明了方向。大家可以按照学习修正后的行政诉讼法第七十条至第七十八条规定以及行政诉讼法司法解释第二条规定，确定诉讼请求。除了原行政诉讼法规定的撤销、变更之诉，修正后的行政诉讼法增加了履行法定职责或义务的给付之诉、判决行政行为违法的确认之诉、判决行政行为无效的确认之诉，行政赔偿或补偿之诉、解决行政协议的继续履行、采取补救措施或赔偿之诉、一并审查规范性文件之诉、一并解决民事争议之诉等类型。当然上述新增诉讼请求类型在此前的司法解释中大多已有规定。
      五、 事实和理由
      由于行政行为的种类千差万别，因而行政起诉状陈述的事实也各不相同。但万变不离其宗，行政诉讼有一根红线贯穿其中，就是行政行为的合法性，相对应的，行政起诉状的事实陈述就是围绕行政行为的违法性。
      律师眼中的事实多为得到证据支持的法律事实，而行政诉讼的举证责任归属、证明标准等证明规则与刑事诉讼、民事诉讼存在明显的区别，运用比较法学习三大证据规定，对于律师打通三大诉讼的任督二脉无疑是一条可行的路径。
      事实是支撑诉讼请求的小前提，法律就是支持诉讼请求的大前提。只有诉讼请求所依据的事实基础和法律基础都具备，才能赢得诉讼。
      行政案件要求对法律进行梳理的广度和深度，无疑远远超过刑事案件和民事案件。根据最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》（法释［2009］14号），刑事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释，可以直接引用行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例。行政裁判文书应当引用法律、法律解释、行政法规或者司法解释，可以直接引用地方性法规、自治条例和单行条例、行政法规解释或者行政规章。
      为了深入理解修正后的行政诉讼法第六十三规定，建议大家对照学习最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法［2004］94号）。
      六、 此致的法院
      行政案件普通存在“两高一低”即“上诉率高、申诉率高和服判息诉率低”的问题。为了破解行政案件的立案难的问题，修正后的行政诉讼法新设置了立案登记制、提高案件管辖级别和异地管辖等制度。
      修正后的行政诉讼法第三条、行政诉讼法司法解释第一条规定，对当事人的起诉，符合条件的，当场登记立案。
      修正后的行政诉讼法提高了案件级别管辖，其第十五条第一项规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为的起诉都由中级人民法院管辖。
      修正后的行政诉讼法第十八天第二款还规定了异地管辖，即经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。据悉，最高人民法院正在论证将铁路运辖法院改造成跨区域行政管辖法院。
      上述制度的实行有利于排除地方干扰和行政干预，对律师代理原告进行行政案件、提高胜诉率，无疑是重大利好。
      七、 附件
      行政起诉状的附件一般包括副本份数和证据目录。
      虽然原告对行政行为的合法性不负有举证责任，但原告仍对其主体资格身份、与行政行为的利害关系以及行政行为给原告造成的损失等负有举证义务。
      修改行政诉讼法，立法专家着眼于破除行政诉讼的“立案难、审理难、执行难”等现实问题；行政审判法官更多地考虑实质性解决行政争议，更好地监督行政机关依法行政；律师应该考虑如何运用行政诉讼法维护行政行为相对人或利害关系人的合法权益，有权不能任性，把权力关进制度的笼子，应该是律师代理原告起诉应该有的视野。

                                                                                    海南信达律师事务所
                                                                                             程晓东
                                                                                  二〇一五年四月二十三日
                                                                    （根据笔者在海南律师沙龙上的讲话整理而成）