土地行政管理纠纷案例分析
    一、基本案情
    1993年6月16日，A公司与B公司签订《项目转让及房地产承销合同》，约定A 公司受让坐落在三亚市港门下村的“山海湾新村商住楼项目”。该项目及项目用地原均登记在C公司名下。
    1994年2月22日，A公司、D公司作为建设单位与施工单位E公司签订一份《建筑安装承包合同》（下称工程承包合同），约定A公司、D公司将位于三亚市原电视机厂旧址的“三亚山海新村”工程发包给E公司承建。工程内容为三层裙楼加二栋塔楼剪力墙结构13层商住面积约14000平方米（含地下一层）。1995年1月12日，E公司完成裙楼三层、塔楼五层时停工。2001年处置积压房地产时，经三亚市处置积压房地产工作小组办公室（下称三亚处置办）公告无异议，并核准同意给A公司办理产权确权手续。之后，A公司申请土地过户。
    2002年5月22日，依三亚市国土局的要求A公司委托F公司对该项目用地进行评估，出具了三亚评字[2002]交第046号土地估价报告，评估结果为委估地块标定低价为840元每平方米（总价值8224465.20元），楼面地价为560元每平方米。三亚市房地产交易管理所、三亚市国土局分别于2002年6月24日和2002年7月10日向A公司发出房地产交易过户收费通知和房地产过户通知，并依合同价1368万元收取了土地过户相关税费。
    2002年10月23日，三亚市国土局给A公司发出三土资函[2002]50号《关于无法办理房地产过户有关手续的函》，称半拉子“山海湾新村商住楼项目”属城市环境综合整治拆迁范围，市政府要进行统一规划、统一拆迁改造，因此，无法办理房地产转让过户手续，A公司的上述房地产权益我局予以确认，待市政府在统一拆迁时再作补偿。并同时注销了该项目用地原登记在C公司名下的三土房（2002）字第1949号《土地房屋权证》。
     2002年10月23日，三亚市政府与G公司签订合作改造三亚市水居巷、港门下村及南边海协议书，约定三亚河出海口的旧城改造是由H公司出资、三亚市政府主导、三亚市国土局具体操办的合作改造项目。
     2003年4月8日，三亚市政府办公室发出三府办[2003]21号《关于河东区港门下村旧城改造拆迁安置有关问题的通知》，A公司上述项目属港门下村旧城改造拆迁范围。4月10日，三亚市国土局给其下属机构三亚市土地储备整理中心（下称三亚土地中心）颁发拆许字（2003）第1号房屋拆迁许可证，批准三亚土地中心作为港门下村旧城改造项目建设的拆迁人。
     2003年4月25日，F公司接受三亚市国土局的委托对A公司已停建的“山海湾新村商住楼项目”进行拆迁评估，并出具了三亚评字[2003]拆第0301号房地产估价报告，报告载明该项目占地面积9791.03平方米，已建成的半拉子工程建筑面积为6517.29平方米。评估结果为，该项目在2003年4月25日的公开市场价值为409元每平方米，总价值为2665572元。该评估报告没有送达A公司。
     2003年5月6日，三亚旧城改造指挥部向A公司发出《拆迁通知》，限A公司在5月19日前与其协商拆迁补偿事宜，并签订拆迁补偿协议，逾期将强制拆迁。5月13日，三亚土地中心向三亚市工作处申请对拟拆迁的“山海湾新村商住楼项目”进行拆迁证据保全。
2003年5月21日，A公司与三亚旧城改造指挥部协商，双方未能就半拉子“山海湾新村商住楼项目”拆迁补偿金额达成协议，但达成两点意见：1、A公司为顾全大局，同意先行拆除山海湾商住楼；2、三亚市政府同意就A公司拆除项目提出补偿要求安排再次洽谈，并形成《会议纪要》。尔后，三亚市政府和三亚市国土局拆除了A公司“山海湾新村商住楼项目”。
     2003年12月16日，三亚市国土局给A公司发出《拆迁补偿通知》，称按市政府有关规定给予A公司的“山海湾新村商住楼项目”作价补偿，拆迁补偿金额为3108138.92元。
    二、诉辩要点
    A公司认为三亚市政府与三亚市国土局对“山海湾新村商住楼项目”的拆迁行为违法，并对补偿金额不予认同，遂作为原告向法院起诉三亚市政府与三亚市国土局，要求确认两被告对“山海湾新村商住楼项目”的拆迁行为确认违法，撤销两被告共同做出的“关于办理山海湾新村商住楼项目的拆迁补偿有关手续的通知”，并赔偿原告“山海湾新村商住楼项目”的拆迁损失。
    1、原告的观点
    （1）A公司是本案适格的当事人
    首先，A公司对山海湾新村商住楼项目享有合法权益，当山海湾新村商住楼被三亚市政府和三亚市国土局违法拆除后，A公司有权提起行政诉讼，要求行政赔偿。其次，三亚市政府和三亚市国土局作为行政机关，未取到房屋拆迁许可证，无权充当拆迁人，因而其拆迁行为是一种违法行政行为。再次，三亚市政府和三亚市国土局先后作出的各项文件，均为其以行政权干涉民事活动的行为，严重侵犯了A公司的合法权益。因而，本案是一起典型的行政机关违法拆迁行政案件，A公司具备行政诉讼主体资格，有权对三亚市政府和三亚市国土局提起诉讼。
     （2）2003年4月，三亚市国土局直接委托F公司对山海湾新村商住楼进行评估，估价报告于2003年4月25日作出，评估结果为409元每平方米，总价2665572元。而一年前，A 公司为办理项目过户，也应三亚市国土局要求委托F公司对项目进行评估，估价报告于2002年5月22日作出，评估结果为840元每平方米，总价8224465元。两份报告出具时间相差不到1年，结果却相差甚远，在三亚房地产上涨的形势下，如此前高后低差异的估价报告实难让人信服。因而，要求不予采纳F公司于2003年4月出具的评估报告。
    （3）根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条规定，被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。A公司山海湾新村商住楼被违法拆除，因而，A公司的损失应由被告承担赔偿责任。
     2、被告的观点
     （1）三亚市政府认为，拆除山海湾新村商住楼，自始至终都是三亚市国土局的具体行为，而三亚市政府只是宏观参与协调，并没有作出任何具体行政行为。A公司把三亚市政府列为被告，属主体错误。
     （2）三亚市国土局认为，A公司的山海湾新村商住楼项目在2003年以前一直处于停建状态，2003年初因三亚城市整体规划需要，三亚市政府对项目所在地的港门下村进行整体拆迁改造，“山海湾新村商住楼项目”即被列入拆迁范围。2003年4月，三亚市国土局委托F 公司对项目进行了评估，评估价值为2665572元。2004年5月21日，A公司与三亚市港门下村旧城改造指挥部达成协议，同意先行拆除山海湾项目，再协商补偿价款。《城市房屋拆迁条例》第十三条规定，拆迁补偿金额需经双方协商一致并订立补偿安置协议后方能确定。补偿价款的确定是一项双方法律行为而不是单方法律行为。2003年12月16日发出的《拆迁补偿通知》是要求原告办理有关补偿手续，在A公司没有签署补偿协议表示同意以前尚不发生法律效力。A公司不能将一项尚未生效的通知作为具体行政行为提起诉讼。
      同时，《城市房屋拆迁条例》第十六条规定，协商不一致无法达成补偿安置协议的，由房屋拆迁管理部门进行裁决。因而，A公司径行起诉属诉讼程序错误，此案不属于人民法院受理范围。《城市房屋拆迁条例》第二十四条规定拆迁补偿金额应以房地产评估价格确定，A 公司诉求的补偿价格不是评估价格，而是单方面核算的1994年项目投资价格，不能作为本案补偿依据。
第三人的观点
     G公司认为其与本案无关，不是本案适格的当事人。
     三、争议焦点
     1、原、被告主体资格是否适格。
     2、《关于办理山海湾商住楼拆迁补偿有关手续的通知》是否属于可诉的具体行政行为。
     3、三亚市国土局给三亚市土地储备整理中心颁发《拆迁许可证》的行为是否合法。
     4、三亚市国土局以自己的名义委托F公司出具的三亚评字[2003]拆第0301号房地产估价报告是否合法。
     5、一审法院委托J公司出具的14号《估价报告》是否合法。
     6、三亚市政府、三亚市国土局拆除原告A公司“山海湾新村商住楼”的拆迁行为是否合法。
     7、程序适用问题。
     8、法律适用问题。
     四、法院判决情况
    一审法院初审时由于遗漏当事人诉讼请求，由二审法院依法发回重审。第一次重审时由于事实认定不清，再次由二审法院发回重审。
    一审法院第二次重审认为，原告A公司的山海湾新村商住楼房地产权益在2001、2002年已经三亚市处置积压房地产办公室和三亚市国土局的确认。A公司是山海湾新村商住楼房地产权益的实际所有权人。三亚市港门下村旧城改造指挥部是三亚市政府成立的负责管理、协调港门下村旧城改造拆迁安置工作的，不具有独立承担法律责任能力的临时机构，不具有拆迁人主体资格。该指挥部于2003年5月6日向A公司发出《拆迁通知》，5月21日于A公司就山海湾新村商住楼拆迁补偿事宜进行会谈，双方签署了会议纪要。市港门下村旧城改造指挥部实施的这些拆迁行为对A公司的山海湾新村商住楼房地产权益产生了实际影响，属于可诉的具体行政行为。三亚市政府应当为三亚市港门下村旧城改造指挥部实施的实际拆迁行为承担法律责任。故A公司以三亚市政府为本案被告，符合法律规定。市国土局当时为三亚市房屋拆迁管理部门，以自己的名义委托评估机构对拆迁房地产进行评估，并于2003年12月16日给A公司发出《关于办理山海湾新村商住楼拆迁补偿有关手续的通知》，实际实施了拆迁行为，该行为直接影响了A公司的合法财产权益，该《通知》对外具有执行的效力，为可诉的具体行政行为。三亚市土地储备整理中心原隶属三亚市国土局三亚，市国土局给自己的下属机构颁发《拆迁许可证》，属自己给自己发证，违反了《城市房屋拆迁管理条例》第十条第二款关于房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人的规定。被告三亚市国土局作为法定房屋拆迁管理部门，不具有拆迁人主体资格，其以自己名义委托评估机构对山海湾新村商住楼房地产进行评估，属程序违法。本院依A公司的申请委托I公司对山海湾新村商住房地产进行评估，出具了《房地产评估报告》，其评估程序合法、公正，评估结果合理，予以采信。两被告在港门下村旧城改造拆迁安置工作中所实施的一系列具体行政行为，都必须严格按照《城市房屋拆迁管理条例》规定的程序作出，而不能以被拆迁人同意拆迁而违法实施拆迁行为，拆迁人对拆迁行为的同意，不能排除具体行政行为的违法性。第二次重一审判决1、确认被告三亚市政府、三亚市国土局拆除原告A公司“山海湾新村商住楼”的拆迁行为违法。2、撤销被告三亚市国土局2003年12月16日作出的《关于办理山海湾商住楼拆迁补偿有关手续的通知》。3、由被告三亚市政府、三亚市国土局对原告A公司的“山海湾新村商住楼”进行补偿，拆迁金额为1237.29万元，并按中国人民银行同期同类存款利率支付从2003年12月16日起至拆迁补偿款项付清时止的法定利息。4、驳回原告A公司要求第三人G公司与三亚市政府、三亚市国土局共同赔偿其拆迁损失的诉讼请求。原、被告不服第二次重一审判决，提出上诉。
第二次重二审法院裁定驳回上诉，维持原判。
    五、法理分析
    1、原、被告主体资格是否适格
    （1）原告主体是否适格
    《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
    《最高人民法院关于执行<行政诉讼发>若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
    A公司是一家从事房地产开发经营的有限责任公司，依法设立，是独立的企业法人。A公司对山海湾新村商住楼项目享有合法权益，三亚市国土局作出的《关于无法办理房地产过户有关手续的函》、《关于办理山海湾新村商住楼拆迁补偿有关手续的通知》以及过户通知单、收费通知单等均认可了A公司的项目权益，因而，当山海湾新村商住楼被违法拆除后，A公司有权提起诉讼，要求行政赔偿。
    （2）三亚市政府是本案适格的被告
《    最高人民法院关于执行<行政诉讼发>若干问题的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。
    三亚市港门下村旧城改造指挥部是三亚市政府成立的负责管理、协调港门下村旧城改造拆迁安置工作的，不具有独立承担法律责任能力的临时机构，不具有拆迁人主体资格。因而，A公司以三亚市政府为被告，符合行政诉讼法的规定。
    （3）三亚市国土局是本案适格的被告
    《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。
三亚市国土局参与山海湾新村商住楼的拆迁，并直接做出《关于无法办理房地产过户有关手续的函》、《关于办理山海湾新村商住楼拆迁补偿有关手续的通知》，因而，三亚市国土局是本案的适格被告。
     2、《关于办理山海湾商住楼拆迁补偿有关手续的通知》是否属于可诉的具体行政行为。
    《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
三亚市港门下村旧城改造指挥部于2003年5月6日向A公司发出《拆迁通知》，5月21日于A公司就山海湾新村商住楼拆迁补偿事宜进行会谈，双方签署了会议纪要。市港门下村旧城改造指挥部实施的这些拆迁行为对A公司的山海湾新村商住楼房地产权益产生了实际影响，属于可诉的具体行政行为。
     3、三亚市国土局给三亚市土地储备整理中心颁发《拆迁许可证》的行为是否合法。
    《城市房屋拆迁管理条例》第八条规定，房屋拆迁管理部门发放拆迁许可证时应以房屋拆迁公告的形式予以公布。《行政许可法》第五条规定，有关行政许可的规定应当公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。
     三亚市国土局发放的拆迁许可证从未公布，依法不得作为拆迁的依据。
根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条、第七条规定，房屋拆迁管理部门负责颁发房屋拆迁许可证，即三亚市房管局或城建局有权颁发拆迁许可证，但被告提交的拆迁许可证是国土局颁发给三亚市土地储备中心，而三亚市土地储备中心隶属于三亚市国土局，也就是说，三亚市国土局是自己给自己发证，明显违反了法律的规定。
      4、三亚市国土局以自己的名义委托F公司出具的三亚评字[2003]拆第0301号房地产估价报告是否合法。
     《城市房屋拆迁估价指导意见》第八条第二款规定，估价机构和估价人员与拆迁当事人有利害关系或者是拆迁当事人的，应当回避。
      F公司的大股东三亚市房地产交易管理所是三亚市国土局的下属单位，其法定代表人蔡兴业是三亚市房地产交易管理所所长。因而，三亚市国土局以自己的名义委托F公司出具的三亚评字[2003]拆第0301号房地产估价报告严重违法了《城市房屋拆迁估价指导意见》第八条第二款以及国土资发[1999]318号《关于土地评估机构与政府主管部门脱钩通知》的规定。
      5、一审法院委托J公司出具的14号《估价报告》是否合法。
      根据国家质量技术监督局、国家建设部联合发布的国家标准《房地产估价规范》（条文说明）5.1.2项：由于每一种估价方法本身的局限性，同时也由于估价中所采用的各种数据具有一定的不确定性，在运用各种估价方法进行估价时，都不可避免地需要进行估算和判定，因此，采用任何一种方法都难以确保真正准确地反映估价对象的客观合理价格或价值。由于每种估价方法的估算判定的角度不同，所依据的估价数据和资料不同，因此，数据资料的不确定性对各种估价方法的估算判定过程的影响程度是不一样的，对同一估价对象应同时选用两种以上的估价方法进行估价，有助于各种估价方法之间的互相补充，消除数据资料的不确定性对估价结果准确性的影响。该估价报告只采用了一种估价方法，违反了以上估价规范的规定，造成该估价报告未能客观准确反映估价对象的价值。
      另外，该份报告在基准地价系数修正法估算土地使用权价值过程中存在容积率选取错误的问题；在建筑物价值估价中存在基数错误，漏估建安工程项目的问题；随意对建筑物计算折旧的问题，造成严重低估建筑物价值，损害A公司合法权益的后果，因而，该《估价报告》也是不合法的，不能客观地反映被拆迁标的物的真实价值，导致被拆迁人的财产权利不能得到完整充分地保护。
      6、三亚市政府、三亚市国土局拆除原告A公司“山海湾新村商住楼”的拆迁行为是否违法。
《城市房屋拆迁管理条例》第六条规定，国务院房地产行政主管部门主管全国的城市房屋拆迁工作。县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作。第十条规定，拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。
     三亚市政府和三亚市国土局都是法定的拆迁管理部门，除为公益事业拆迁外，直接从事商业拆迁活动，充当拆迁人，明显超越行政职权，并且三亚市政府和三亚市国土局从未取得拆迁许可证，不符合《城市房屋拆迁管理条例》规定的拆迁程序，其实施的拆迁行为是违法的。即便A公司同意先行拆迁，也不能改变行政行为在主体和程序方面的根本违法性。
     7、程序适用问题
《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。
      第十六条规定的拆迁补偿纠纷行政裁决处理程序适用的对象是平等民事主体之间发生的拆迁补偿安置纠纷，而本案是因违法行政导致的拆迁赔偿纠纷案，不适用该条规定。该条规定的行政裁决不是法定的诉讼前置程序，条文中也未见有先裁决再诉讼的强制性字眼，而是经当事人申请方启动的程序。本案中，A公司与三亚市政府、三亚市国土局均未提出申请，该程序无法启动，A公司有权直接向法院起诉。房屋拆迁管理部门作为政府职能部门，无权对本案当事人三亚市政府、三亚市国土局的拆迁行为进行裁决。
    《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第四款规定，房屋已经灭失的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。本案A公司的山海湾新村商住楼已经被三亚市政府和三亚市国土局违法拆除，属“房屋已经灭失”情形，因而，即使A 公司向房屋拆迁管理部门申请裁决，也应不予受理。
     8、法律适用问题
     （1）最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第一条规定，公民、法人或者其他组织，对人民政府或城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。
该批复的背景是民事拆迁人与民事被拆迁人为拆迁、补偿发生纠纷，如果经政府裁决，则当事人作为裁决相对人，可针对行政裁决提起行政诉讼。该解释的背景与本案行政拆迁管理机关直接充当拆迁人不同。该批复针对的诉讼标的为拆迁民事补偿、安置，而非拆迁行政行为违法和行政赔偿。该解释并未排斥在行政拆迁管理机关违法直接充当拆迁人的情况下，相对人可以针对违法拆迁行政行为提出行政诉讼和赔偿。在行政拆迁管理机关作为拆迁人的情况下，已不可能再由其进行行政裁决的，否则违背了“裁决人不得裁决自身纠纷”的基本法理。因而，该条不适用于本案。
     （2）最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应当作为民事案件审理。
      该条针对的主体应是平等的民事拆迁人与被拆迁人之间发生的纠纷，而非行政机关作为拆迁人与民事被拆迁人之间发生的纠纷。该条针对的诉讼标的即诉求应为民事补偿、安置而非拆迁行政行为违法和行政赔偿。该条明文规定其适用范围为仅就房屋补偿、安置等问题提起的诉讼，而本案却是既有行政赔偿，又有确认拆迁行政行为违法。因而，该条也不适用于本案。
     本案是一起行政机关假借公益之名协助商业企业进行所谓旧城改造的典型违法拆迁案件，被拆迁人为维护自身的合法权益，被迫提起行政诉讼以维权，案件历经一审、二审、重一审、重二审等六次审判，八年诉讼，仍然取得无可奈何的终审判决，该案折射出行政权力的蛮横和行政相对人维权的艰辛。好在本案之后《城市房屋拆迁管理条例》被废止，全国人大常委会制定了《行政强制法》，国务院重新颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，最高人民法院出台了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，期望拆迁活动能就此得以依法规范。

                                                                      （案例编写人：庞丹   指导老师：程晓东）